Нецелевое использование земельного участка при реконструкции: анализируем действия сторон

Ситуация:
Юридическое лицо получило земельный участок для строительства здания скорой помощи. Здание не построено до конца, но законсервировано и зарегистрировано в организации по государственной регистрации недвижимого имущества.
Юридическим лицом принято решение построить на земельном участке торговый центр, то есть осуществить реконструкцию недостроенного здания скорой помощи в торговый центр. Исполком выдал разрешительную документацию на реконструкцию, не изменяя целевого назначения земельного участка. Заказчик обратился в проектную организацию для разработки проекта. Разработанный проект не прошел экспертизу по причине нецелевого использования земельного участка. Следует отметить, что исполкомом была выдана вся разрешительная документация на строительство.
На сегодняшний день проектная организация обратилась в суд с исковым заявлением к заказчику в связи с тем, что последний отказался вносить оплату за разработанный проект, не прошедший экспертизу.

Вопросы:
1. Правомерны ли действия заказчика в данной ситуации?
2. Правомерны ли действия исполкома?
3. Вправе ли проектная организация требовать возмещения расходов за разработку проекта, не прошедшего экспертизу?

Анализ ситуации

1. Порядок принятия решений

В соответствии с п. 8 Правил заключения и исполнения договоров подряда на выполнение проектных и изыскательских работ и (или) ведение авторского надзора за строительством, утвержденных постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 01.04.2014 № 297 (далее — Правила № 297), договор заключается при наличии у заказчика в том числе разрешительной документации на строительство объекта, выданной в установленном законодательством порядке, за исключением договора, предметом которого является разработка предпроектной (предынвестиционной) документации.

Согласно подп. 4.3 п. 4 Положения о порядке подготовки и выдачи разрешительной документации на строительство объектов, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 20.02.2007 № 223, при возведении, реконструкции, реставрации на предоставленном земельном участке разрешительная документация на строи­тельство включает решение исполкома о разрешении проведения проектных и изыскательских работ, строительства объекта, архитектурно-планировочное задание, технические условия и технические требования.

Исходя из смысла п. 30 Положения о порядке деления, слияния и изменения целевого назначения земельных участков, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 13.01.2023 № 32, при принятии решения о разрешении строительства одновременно должно приниматься решение об изменении целевого назначения земельного участка. 

Справочно. Как следует из практики некоторых исполкомов, решение указанных вопросов производится не одновременно, а последовательно. Вначале территориальное подразделение архитектуры и строительства готовило решение о разрешении строительства, затем на основании отдельного обращения со ссылкой на принятое решение о разрешении строительства структурное подразделение землеустройства исполкома готовило решение об изменении целевого назначения. Иногда заказчик не обращался за принятием второго решения. На практике также встречались решения, когда исполкомы, разрешавшие оба вопроса, не включали в текст данные об изменении целевого назначения, что обнаруживалось позднее, в том числе уже после приемки объекта в эксплуатацию.

2. Обязанности сторон договора

В соответствии с п. 23 Правил № 297 заказчик обязан передать подрядчику в числе прочего полный комплект исходных данных и разрешительной документации, необходимых для исполнения договора (в случае, если их подготовка и сбор не поручены согласно договору подрядчику или инженеру (инженерной организации)), а также предоставлять подрядчику в случаях, предусмотренных договором, дополнительные исходные данные для выполнения им условий договора.

Перечень функций заказчика, застройщика, руководителя (управляющего) проекта по возведению, реконструкции, капитальному ремонту, реставрации и благоустройству объекта строительства, утвержденный постановлением Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь от 04.02.2014 № 4, также относит получение разрешительной документации на строительство к функциям заказчика, застройщика.

В п. 25 Правил № 297 установлено право подрядчика не приступать к работам или приостанавливать их с письменным извещением заказчика, если нарушение заказчиком своих обязанностей по договору препятствует исполнению подрядчиком договора. Вместе с тем в силу п. 26 Правил № 297 подрядчик обязан письменно уведомлять заказчика о наличии в исходных данных или разрешительной документации несоответствий условиям договора, а также об обстоятельствах, препятствующих выполнению подрядчиком принятых на себя обязательств по договору, с приостановлением в последнем случае работ до получения от заказчика соответствующих указаний. 

С учетом требований, содержащихся в приложении 1 к Положению о порядке проведения государственной экспертизы градостроительных проектов, архитектурных, строительных проектов, выделяемых в них очередей строительства, пусковых комплексов и смет (сметной документации), утвержденному постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 30.09.2016 № 791 (далее — Положение № 791), для архитектурного проекта или строительного проекта при одностадийном проектировании в числе прочего орган экспертизы оценивает выполнение административных и технологических процедур, предусмотренных законодательством в области архитектурной деятельности, в отношении разработки, согласования и утверждения проектной документации, а также выполнение требований разрешительной документации (если ее получение является обязательным), исходных данных, задания на проектирование.

Соответственно, подрядчик, которому поручена разработка проектной документации с представлением интересов заказчика при осуществлении ее государственной экспертизы, обязан удостовериться в наличии полного комплекта исходных данных и разрешительной документации. Отсутствие такового следует рассматривать как обстоятельство, препятствующее выполнению обязательств, принятых на себя по договору подрядчиком. В таком случае работы должны быть приостановлены с уведомлением заказчика.

3. Нарушения до и в ходе производства проектных работ

Исходя из предоставленных данных и без анализа документации и хода выполнения работ можно предположить, что нарушения допущены всеми:

• исполкомом, так как решение о разрешении строительства принято без изменения целевого назначения объекта;
• заказчиком, так как не обеспечено получение полного комплекта разрешительной документации, соответствующего требованиям законодательства;
• подрядчиком, так как проектные работы произведены без должного анализа полноты комплекта исходных данных и разрешительной документации, в процессе производства работ заказчику не было указано на необходимость обращения в исполком для изменения целевого назначения земельного участка, а работы не были приостановлены.

4. Оплата выполненных проектных работ

Согласно пп. 36 и 37 Правил № 297 порядок расчетов за результаты работ определяется в соответствии с законодательством и договором. Основанием для расчетов за результаты работ в рассматриваемой ситуации будет являться подписанный сторонами акт сдачи-приемки выполненных проектных и изыскательских работ, их видов (этапов).

В силу п. 23 Правил № 297 заказчик в числе прочего обязан уплатить подрядчику цену работ в течение 5 банковских дней после завершения выполнения всех работ или уплачивать ее частями в тот же срок после завершения выполнения отдельных видов (этапов) работ в соответствии с календарным планом.

В свою очередь, исходя из п. 29 Правил № 297 генеральный подрядчик обязан передать заказчику проектную документацию, согласованную в установленном порядке и прошедшую государственную экспертизу.

Таким образом, предполагая, что акты сдачи-приемки выполненных проектных работ заказчиком не подписаны в связи с тем, что подрядчик не обеспечил передачу проектной документации, прошедшей государственную экспертизу, можно прийти к выводу о том, что формально действия заказчика по отказу от оплаты выполненных проектных работ обоснованны.

При обращении к Положению № 791 можно установить, что отрицательное заключение государственной экспертизы выдается в случаях выявления несоответствия документации предмету государственной экспертизы и невозможности ее доработки в срок, установленный для проведения государственной экспертизы.

При этом согласно п. 37 Положения № 791 повторная государственная экспертиза документации, по которой выдано отрицательное заключение государственной экспертизы, осуществляется за счет лица, по чьей вине возникла необходимость доработки документации.

Неясно, являлось ли неизменение целевого назначения участка единст­венным основанием для выдачи отрицательного заключения. И если да, то высказывались ли в ходе экспертизы замечания к содержанию разрешительной документации, которые не были устранены подрядчиком.

По нашему мнению, в случае, если подрядчик по результатам замечаний экспертизы или ее отрицательного заключения письменно обращался к заказчику с требованием обеспечить предоставление решения об изменении целевого назначения земельного участка, а последний не выполнил эти требования, подрядчику следует обращаться с претензией к заказчику с требованием оплатить фактически выполненные работы. Документация, которую заказчик отказывается принять, может быть направлена ценным письмом вместе с актами выполненных работ, подписанными подрядчиком. 

Отрицательное заключение экспертизы, в котором при этом отсутствуют замечания по составу проектной документации и ее качеству, может являться одним из документов, подтверждающих факт разработки документации, в случае обращения в суд.