Изменение источника финансирования в ходе строительства: ответы на важные вопросы

Ситуация.
Предприятие (доля государства в уставном фонде 50 %), не являясь получателем бюджетных и приравненных к ним средств, начало осуществлять закупки в строительстве за счет собственных средств в установленном ЛНПА порядке.
В ходе строительства из источников, приравненных к бюджетным, предприятию выделили финансирование на данное строительство (расчеты с подрядчиками, закупка оборудования и строительных материалов).
Каковы действия предприятия в такой ситуации — оставить все как есть или вносить корректировки? Нужно ли составлять план государственных закупок? Какие еще «подводные камни» могут ждать заказчика (организатора) закупок и участников-победителей, с которыми заключены и полностью либо частично исполнены договоры?

Государственные закупки в строительстве как процесс: что важно учитывать?

Для ответа на возникшие вопросы рассмотрим определения терминов «государственная закупка» и «процесс государственной закупки», поскольку иногда данные термины отождествляются.

Так, государственная закупка — это приобретение товаров (работ, услуг) полностью или частично за счет бюджетных средств и/или средств государственных внебюджетных фондов получателями таких средств, а также отношения, связанные с исполнением договора государственной закупки (ст. 1 Закона Республики Беларусь от 13.07.2012 № 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)», далее — Закон № 419-З). 

Процедура государственной закупки — регламентированная Законом № 419-З последовательность действий заказчика (организатора) и комиссии по государственным закупкам (в случае ее создания) по выбору поставщика (подрядчика, исполнителя) от принятия решения о проведении процедуры государственной закупки до заключения договора либо отмены процедуры государственной закупки или признания ее несостоявшейся, если иное не установлено данным Законом (ст. 1 Закона № 419-З). 

Таким образом, фактически «процедура государственной закупки» — это часть «процесса государственной закупки». 

Полагаем, можно выделить 5 стадий процесса государственной закупки:

1) планирование (составление плана государственной закупки, его утверждение и размещение в установленном порядке в государственной информационно-аналитической системе);

2) принятие решения о проведении закупки (выбор процедуры закупки, определение предмета закупки, составление документации);

3) проведение процедуры закупки;

4) заключение договора государственной закупки;

5) исполнение договора государственной закупки.

Для строительства вышесказанное означает, что государственная закупка в строительстве начинается с момента выделения бюджетных средств и составления заказчиком плана государственных закупок для конкретного объекта и заканчивается приемкой объекта в установленном порядке.

Возможно ли спланировать изменение источника финансирования в процессе строительства?

Прежде чем переходить к ответу на вопрос «что делать?», попробуем ответить на вопрос «кто виноват?».

Рассмотрим описываемую ситуацию с изменением финансирования начиная не с середины года, когда такое изменение произошло, а с конца предыдущего года либо начала текущего. Можно с большой долей вероятности предполагать, что уже тогда предприятию планировали выделить бюджетные ассигнования, но фактическая передача полномочий заказчику, как получателю бюджетных средств, произошла позже. 

Оценив вероятность выделения бюджетных средств как незначительную, предприятие проводило закупки в соответствии с внутренними правилами.

Здесь обращаем внимание на п. 2 ст. 137 Бюджетного кодекса Республики Беларусь (далее — БК). Так, согласно данной норме не являются использованием бюджетных средств не по целевому назначению получение и направление в течение финансового года (с согласия Министерства финансов, местного финансового органа) бюджетных средств их получателями на восстановление собственных средств, израсходованных (с соблюдением процедур, предусмотренных при осуществлении закупок товаров (работ, услуг) за счет средств бюджета и внешних государственных займов) на покрытие затрат, финансирование которых осуществляется согласно плановым бюджетным ассигнованиям в соответствии с бюджетными сметами за счет (или с участием) бюджетных средств, но произведено несвоевременно.

С учетом указанной нормы полагаем, что, если существует вероятность выделения бюджетных средств не с начала строительства объекта, целесообразно проводить процедуры закупки, в том числе выбор генерального подрядчика на строительство объекта, в соответствии с законодательством о государственных закупках и после выделения бюджетных средств направить их на восстановление собственных средств.

Все зависит от цели использования бюджетных средств?

Важно.
Если бюджетные средства были выделены с формулировкой «закупка строительно-монтажных работ, оборудования, материалов», то необходимо приложить усилия для ее изменения.
В противном случае оплата по действующему договору может трактоваться как нецелевое использование бюджетных средств.

Как следует из описания ситуации, целевое назначение ассигнований — расчеты с подрядчиками, закупка оборудования и строительных материалов. 

Рассмотрим случай назначения «расчеты с подрядчиками». Возможна также формулировка «оплата выполненных строительно-монтажных работ». 

По нашему мнению, в этом случае не требуется проводить процедуру закупки. 

Из пп. 9, 12 Инструкции о порядке оплаты расходов при осуществлении архитектурной и строительной деятельности за счет средств республиканского бюджета, местных бюджетов, включая государственные целевые бюджетные фонды, а также за счет государственных внебюджетных фондов, утвержденной постановлением Министерства финансов Республики Беларусь от 17.12.2001 № 120, следует, что при расчетах за выполненные строительные работы в казначейство предоставляются следующие документы:

• положительное заключение государственной экспертизы по проектной документации либо информация, подтверждающая, что проектная документация не подлежит государственной экспертизе;

• уведомление о начале (возобновлении) производства строительно-монтажных работ на объектах строительства, за исключением объектов, на которых в соответствии с законодательством не осуществляется государственный строительный надзор;

• договор строительного подряда, заключенный между заказчиком и подрядчиком, график платежей, протокол согласования договорной (контрактной) цены;

• справка о стоимости выполненных работ и затратах или иные документы, служащие основанием для расчетов, установленных законодательством.

Справочно.
Нецелевое использование средств бюджета влечет приостановление или ограничение финансирования расходов за счет бюджетных средств либо взыскание в бесспорном порядке полученных бюджетных средств с начислением процентов в размере 1/360 ставки рефинансирования Нацбанка на дату взыскания за каждый день с даты нецелевого их использования по дату возмещения (взыскания) (п. 3 ст. 137 БК).

Также необходимо учитывать норму п. 10 Правил № 1450, согласно которой к существенным условиям договора относятся источники и объемы финансирования по каждому из источников, в том числе с выделением суммы обязательств на текущий финансовый год. 

Следовательно, при изменении источника финансирования строительства объекта необходимо внести соответствующие изменения и/или дополнения в договор строительного подряда.

Таким образом, при наличии формулировки о целевом использовании бюджетных средств «расчеты с подрядчиками», «оплата выполненных строительно-монтажных работ» или аналогичных возможно продолжение работы по заключенному договору строительного подряда при его соответствующей кор­ректировке. 

Когда планирование закупки обязательно?

При рассмотрении вопроса планирования нужно отметить следующее. 

1. Необходимость составления годового плана государственных закупок (далее — План) возникает после 01.07.2021. 

Как известно, законодательство о государственных закупках товаров (работ, услуг) не применялось до 1 июля 2021 г. при проведении процедур закупок при строительстве (подп. 1.12 п. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 07.06.2019 № 223 «О закупках товаров (работ, услуг) при строительстве», далее — Указ № 223). 

Соответственно, обязанность составления Плана не возникала.

Если после 1 июля 2021 г. у заказчика возникла необходимость закупить товары (работы, услуги) за счет бюджетных средств, то вступает в силу процесс государственной закупки со всеми описанными выше стадиями. И первая из этих стадий — планирование.

При этом финансирование закупок товаров (работ, услуг) при строительстве могло быть начато как до 01.07.2021, так и после указанной даты. 

Пример.
Строительство объекта за счет бюджетных средств начато до 01.07.2021. 
Процедура подрядных торгов проведена в соответствии с требованиями Указа № 223 и подзаконных актов. 
После 01.07.2021 заказчику необходимо закупить оборудование для объекта строительства. 
В этом случае заказчик обязан руководствоваться нормами Закона № 419-З и провести процесс государственной закупки от составления, утверждения и размещения Плана до заключения и исполнения договора.

2. План составляется по каждому объекту строительства.

Отметим, что при формировании Плана товары (работы, услуги), необходимые для строительства объектов, включаются в него исходя из потребности в них на каждый объект строительства отдельно (ч. 4 п. 1 ст. 19 Закона № 419-З).

То есть в случае, если заказчик одновременно ведет строительство нескольких объектов, нет необходимости группировать и объединять однородные товары (работы, услуги) из разных объектов в один предмет закупки.

3. Предмет государственной закупки определяется по каждому объекту отдельно.

Такой вывод следует из нормы, приведенной в предыдущем пункте. 

При этом следует учитывать, что это является правом заказчика, но не обязанностью. Например, если ведется строительство нескольких объектов и заказчик хочет провести одну процедуру закупки, например, однородных товаров для этих объектов, он имеет на это право. 

В этом случае товар на каждый из объектов может быть указан в отдельном лоте. Однако выбор процедуры закупки необходимо проводить с учетом ориентировочной стоимости всех лотов.

Каковы «подводные камни»?

Изменение применимого к договору законодательства почти всегда чревато наличием «подводных камней». Для их выявления, полагаем, требуется подробный сравнительный анализ законодательства в области закупок в строительстве за счет бюджетных средств, действовавшего до 01.07.2021 и после этой даты. Такой анализ в отношении действующих договоров поставки товаров (выполнения работ, оказания услуг) должен быть проведен заказчиком и, возможно, потребует направления запросов в уполномоченный орган.

Для примера обратим внимание на следующее.

Согласно п. 6 Правил № 1450 условия договора формируются:

— при проведении подрядных торгов — в соответствии с условиями и результатами подрядных торгов;

— при отсутствии оснований для проведения подрядных торгов — по соглашению сторон.

То есть Правила № 1450 не учитывают нормы законодательства о государственных закупках и в целом могут применяться только в части, им не противоречащей. 

Поскольку применяемые шаблоны договоров строительного подряда сформированы на основании Правил № 1450, в случае их заключения и/или исполнения после 01.07.2021 необходимо подходить к содержанию таких шаблонов осмотрительно.

Дополнительно по теме:
>>Майборода В. Актуальные вопросы государственных закупок в строительстве // Юрист в строительстве. — 2021. — № 3. 
>>Майборода В. Обзор разъяснений по государственным закупкам в строительстве // Юрист в строительстве. — 2021. — № 4.