Цели и инструменты закупок в строительстве

Цели закупок в строительстве

Согласно ст. 4 Закона Республики Беларусь от 13.07.2012 № 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (далее — Закон о госзакупках) основными целями и принципами в сфере государственных закупок являются:

— эффективное расходование бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов;

— гласность и прозрачность при осуществлении государственных закупок;

— обеспечение развития конкуренции;

— обеспечение справедливого и беспристрастного отношения к потенциальным поставщикам (подрядчикам, исполнителям);

— стимулирование инноваций;

— экологизация государственных закупок;

— профессионализм при осуществлении государственных закупок;

— оказание поддержки отечественным поставщикам (подрядчикам, исполнителям) в той мере, в которой это не противоречит международным договорам Республики Беларусь;

— предотвращение коррупции.

В преамбуле к Указу Президента Республики Беларусь от 07.06.2019 № 223 «О закупках товаров (работ, услуг) при строительстве» (далее — Указ № 223) закреплено, что данный нормативный акт принят в целях дальнейшего развития конкуренции в строительстве, обеспечения снижения его стоимости и повышения качества.

Отсюда следует, что цели проведения закупок в строительстве следующие:

— развитие конкуренции;

— снижение стоимости;

— повышение качества.

Средства достижения целей (инструменты)

Для достижения поставленных целей законодатель определяет средства (они же — механизмы, инструменты). Согласно Указу № 223 к таким средствам относятся:

— установленные процедуры закупок;

— ограничения в праве участия в закупках некоторых субъектов.

Подробное описание процедуры закупок в строительстве содержится в постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 31.01.2014 № 88 «Об организации и проведении процедур закупок товаров (работ, услуг) и расчетах между заказчиком и подрядчиком при строительстве объектов».

При том, что указанные инструменты несовершенны, они дают организатору процедур закупок определенную свободу действий. Однако зачастую при их применении происходит то, что нельзя назвать иначе как «заколачивание гвоздей микроскопом». На наш взгляд, это обусловлено тем, что организаторы забывают, для чего проводятся процедуры закупок и какие цели преследуют. Рассмотрим это на примерах.

Пример 1.
Условие закупки «Срок действия предложения»
Приведем некоторые из часто встречающихся формулировок в конкурсных документах: 
— «Срок действия предложения должен составлять не менее срока окончания действия договора. Предложение, имеющее более короткий срок действия, будет отклонено как не отвечающее требованиям конкурсных документов»;
— «Срок действия предложения: не менее 90 календарных дней с момента вскрытия конверта с предложением»;
— «Участник должен представить письмо с подтверждением срока действия предложения для переговоров, который должен составлять не менее 220 календарных дней с момента вскрытия конвертов с предложением».

Указ № 223 и Положение о порядке организации и проведения процедур закупок товаров (работ, услуг) при строительстве объектов, утвержденное постановлением Совета Министров Республики Беларусь 31.01.2014 № 88 (далее — Положение о закупках в строительстве), не содержит ограничений в праве организатора процедуры закупки устанавливать срок действия предложения участника. Однако вряд ли кто-то из организаторов сможет объяснить, зачем устанавливаются столь длительные сроки предложений. В то же время такие действия организаторов не способствуют достижению поставленных целей.

Прежде всего рассмотрим срок действия предложения с точки зрения правоотношений субъектов закупки.

Организатор переговоров формирует условия проведения процедуры закупки и размещает (направляет) приглашение к участию в закупке, что является приглашением делать оферты (ст. 407 ГК). Участник направляет организатору процедуры закупки предложение, которое является офертой (п. 1 ст. 405 ГК). Выбор организатором победителя процедуры закупки является принятием его предложения, то есть акцептом (ст. 408 ГК). Если оферта акцептована, она прекращает свое действие. 

Негативные последствия от действий организатора процедуры по установлению чрезмерно длительных сроков действия предложений заключаются в следующем. 

Согласно ст. 406 ГК полученная адресатом оферта не может быть отозвана в течение срока, установленного для ее акцепта, если иное не оговорено в самой оферте либо не вытекает из существа предложения или обстановки, в которой оно было сделано.

Применительно к процедуре закупки и рассматриваемым действиям организатора процедуры закупки это означает, что предложение участника может рассматриваться, например, все 220 дней, как в последнем примере. Формально организатор переговоров ограничен в сроках рассмотрения предложений согласно Положению о закупках в строительстве, но фактически такие сроки могут продлеваться. Соответственно участник, не имея возможности отозвать оферту, должен учитывать возможные риски. Как правило, такие риски учитываются в цене. И вот здесь напомним, что одной из целей процедур закупок является снижение стоимости. Формально предложения участников — оферты продолжают действовать, даже если процедура была завершена.

Вывод: срок действия предложения участника не может быть больше срока проведения процедуры закупки с учетом срока заключения договора.

Пример 2
Условие закупки «Условия оплаты»
Безусловно, организатор процедуры закупки может сформулировать условия оплаты за выполняемые подрядчиком работы либо поставляемый продавцом товар такие, какие посчитает нужным. В последнее время практически нормой для конкурсных документов является условие об отсрочке платежа при расчетах за выполненные работы.
Пример из конкурсной документации:
«Предмет закупки: разработка проектно-сметной документации, выполнение строительно-монтажных работ 
Стартовая стоимость: 279 000 руб.
Срок выполнения работ — 4 месяца.
Условия оплаты: оплата производится в следующем порядке:
— стоимость проектных работ оплачивается по факту выполнения работ после получения положительного заключения госстройэкспертизы;
— стоимость строительно-монтажных работ оплачивается по факту выполненных работ (участники не имеют права вносить изменения в данное условие, в случае предложения других условий предложение участника отклоняется)». 

В рассматриваемом примере непонятно, как заказчику удалось посчитать стартовую цену, не имея проектной документации, но оставим этот вопрос без обсуждения.

Сделаем небольшой расчет: при действующих в настоящее время ставках по кредиту в белорусских рублях от 20 % до 40 % потери подрядчика на уплате процентов по кредиту составят 18,3–36,7 тыс. руб., или от 7 % до 13 % от стартовой цены. Для того, чтобы покрыть эти расходы и выйти на среднюю рентабельность в строительстве (от 5 % до 10 %), подрядчик должен увеличить цену. 

Часть своих затрат в связи с отсрочкой платежа подрядчик перекладывает на поставщиков материалов, также требуя от них отсрочки при расчетах. Поставщики компенсируют расходы, увеличивая цены на материалы.

Вывод: заказчик (организатор процедуры закупки) устанавливает отсрочку при оплате при проведении закупок, чтобы переложить бремя финансирования строительства объекта на подрядчика. Это приводит к удорожанию стоимости строительства, что не соответствует поставленной законодателем цели снижения стоимости.

Пандемия и закупки

Сегодня в конкурсных документах можно встретить следующее условие: «В связи со сложившейся эпидемиологической ситуацией заседания конкурсной комиссии по вопросу открытия предложений, поданных для участия в процедуре закупки, временно проводятся без присутствия участников».

Согласно п. 36 Положения о закупках в строительстве при проведении подрядных торгов (торгов) участники, представившие конкурсные предложения и зарегистрированные организатором подрядных торгов (торгов), вправе присутствовать на заседании конкурсной комиссии при вскрытии конвертов с конкурсными предложениями (открытии конкурсных предложений, представленных в форме электронного документа на электронном носителе информации) (далее — вскрытие конвертов с конкурсными предложениями) в порядке, установленном конкурсной документацией. 

То есть для случая подрядных торгов (торгов) должен строго соблюдаться принцип гласности при вскрытии конвертов с предложениями. 

В соответствии с п. 68 Положения о закупках в строительстве документация для переговоров должна содержать место, дату и время, порядок вскрытия конвертов с предложениями для переговоров в письменной форме на бумажном носителе (открытия предложений для переговоров, представленных в форме электронного документа на электронном носителе информации), а также открытия предквалификационных документов, представленных в электронном виде (на электронном носителе информации с невозможностью модифицирования информации) (при необходимости). 

То есть для случая проведения процедуры переговоров законодатель допускает установление организатором порядка вскрытия конвертов с предложениями, при котором участники не присутствуют. 

Стоит напомнить, что публичное вскрытие конвертов с предложениями проводится в том числе и с целью соблюдения принципа равенства участников. В противном случае всегда существует возможность подачи предложения после истечения срока с условиями лучше, чем у конкурентов. Недопуск участников к процедуре вскрытия конвертов с предложениями — создание предпосылок для жалоб.

Что касается эпидемиологической ситуации, то следует отметить, что сегодня существует достаточно технических средств для того, чтобы организовать видеоконференцию в режиме онлайн, не вызывая подозрений в предвзятости.

Цели закупок и грядущее изменение законодательства

На сайте Министерства архитектуры и строительства в разделе «Закупки» (ссылка доступа — bit.ly/3q8vzIP) размещен файл «Государственные закупки при строительстве с 1 июля 2021 года».

В документе говорится о том, что Указ № 223 действует до 1 июля 2021 г. Оснований для его пролонгации у Министерства архитектуры и строительства не имеется.

В целях дальнейшей гармонизации законодательств в сфере закупок между странами — партнерами по Евразийскому экономическому союзу с 1 июля 2021 г. строительная отрасль при осуществлении закупок за счет бюджетных средств будет руководствоваться Законом о госзакупках.

Если такая позиция Минстройархитектуры претворится в жизнь, то для строительной отрасли это будет означать очередную перестройку в работе. Это будет связано также и с тем, что законодательство о государственных закупках имеет более подробную регламентацию действий всех участвующих лиц для соблюдения целей и принципов, изложенных в ст. 4 Закона о госзакупках.