История вопроса
Вступивший в силу с 1 января 2014 г. Указ Президента Республики Беларусь от 31.12.2013 № 591 «О проведении процедур закупок при строительстве» (далее — Указ № 591) установил правила проведения закупок при строительстве за счет бюджетных средств, отличные от правил проведения закупок, предусмотренных Законом Республики Беларусь от 13.07.2012 № 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (далее — Закон о госзакупках).
Согласно подп. 1.3 п. 1 Указа № 591 законодательство о государственных закупках товаров (работ, услуг) не применяется до 1 января 2016 г. при проведении процедур закупок при строительстве.
Указание на двухгодичный срок приостановления действия законодательства о государственных закупках для строительства было вызвано необходимостью соблюдать нормы Договора о Евразийском экономическом союзе (далее — Договор о ЕАЭС).
Так, согласно п. 11 Протокола о регулировании закупок (приложение 25 к Договору о ЕАЭС) государство-член вправе в одностороннем порядке в своем законодательстве о закупках установить особенности осуществления закупок, связанные с необходимостью соблюдения конфиденциальности информации о потенциальных поставщиках до окончания осуществления закупки, а также в исключительных случаях на срок не более двух лет — особенности осуществления закупок отдельных видов товаров (работ, услуг). Республика Беларусь воспользовалась данной возможностью и принятием Указа № 591 установила особенности осуществления государственных закупок в строительстве. Предполагалось, что к 1 января 2016 г. на законодательном уровне в отношении закупок в строительстве будут устранены противоречия между Законом о госзакупках и нормативными правовыми актами, регулирующими строительную деятельность, а соответственно, Указ № 591 будет отменен.
Что изменилось после 1 января 2016 года?
В настоящее время Указ № 591 продолжает действовать. В то же время согласно подп. 1.3 п. 1 данного Указа законодательство о государственных закупках товаров (работ, услуг) применяется с 1 января 2016 г. при проведении процедур закупок при строительстве.
Возникает вопрос: каким нормативным правовым актом должны руководствоваться субъекты хозяйствования при проведении закупок при строительстве?
Прежде всего отметим, что мы рассматриваем ситуацию, когда предметом регулирования и Указа № 591, и Закона о госзакупках являются одни и те же общественные отношения, а именно государственные закупки при строительстве. В отношении же закупок при строительстве за счет иных средств, не относящихся к бюджетным (собственные средства), как и ранее, применяется Указ № 591 и принятые во исполнение его подзаконные акты.
В соответствии со ст. 10 Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 № 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» в случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом.
В ст. 7 Закона о госзакупках определено, что Президент Республики Беларусь в области государственных закупок:
— определяет единую государственную политику;
— определяет уполномоченный государственный орган по государственным закупкам;
— осуществляет иные полномочия в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, данным Законом и иными законодательными актами.
Применительно к рассматриваемой коллизии Указа № 591 и Закона о госзакупках нужно отметить, что в Законе о госзакупках не были определены специальные полномочия на издание Указа № 591.
Следовательно, можно сделать вывод, что Указ № 591 имеет верховенство по отношению к Закону о госзакупках.
В подп. 1.1 и 1.2 п. 1 Указа № 591 закреплено, что закупки работ, услуг при строительстве осуществляются с учетом требований данного Указа путем проведения подрядных торгов либо переговоров, а закупки товаров при строительстве осуществляются с учетом требований данного Указа путем проведения торгов на закупку товаров при строительстве либо переговоров.
Как видно, указанные нормы носят императивный характер. Следующий за данными нормами подп. 1.3 п. 1 Указа № 591 о неприменении законодательства о госзакупках при строительстве ввиду большей силы Указа Президента Республики Беларусь по сравнению с Законом носил разъяснительный характер.
Подробный анализ, не являющийся предметом настоящей статьи, показывает, что в случаях, когда порядок проведения государственных закупок не установлен Указом № 591, такие закупки должны проводиться в соответствии с Законом о госзакупках.
Таким образом, с 1 января 2016 г. при проведении государственных закупок при строительстве продолжает применяться Указ № 591, а в случаях, им не урегулированных, — Закон о госзакупках.
Мнение Минстройархитектуры
В связи с многочисленными обращениями организаций по вопросам проведения с 1 января 2016 г. процедур закупок товаров (работ, услуг) при строительстве Министерство архитектуры и строительства Республики Беларусь направило заинтересованным лицам письмо от 15.01.2016 № 04-3-05/472 «О применении норм законодательства при закупках в строительстве». Из данного письма вытекает следующее.
Нормами Указа № 591 определены виды закупок при строительстве и основания их проведения. С 1 января 2016 г. утратил действие подп. 1.3 п. 1 Указа № 591. В связи с этим если закупки товаров (работ, услуг) при строительстве проводятся с 1 января 2016 г., то:
— государственные закупки (при бюджетном финансировании полностью или частично за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов получателями таких средств) необходимо производить в соответствии с нормами Закона о госзакупках;
— закупки за счет иных средств следует производить в соответствии с нормами Указа № 591 и принятого в его развитие постановления Совета Министров Республики Беларусь от 31.01.2014 № 88.
Кроме того, в случае если задание на закупку товаров (работ, услуг) было утверждено в 2015 г., то согласно общим правилам, в соответствии с которыми определяется решение заказчика о закупке, процедуры продолжаются в 2016 г. с учетом требований Указа № 591 и постановления Совета Министров Республики Беларусь от 31.01.2014 № 88 «Об организации и проведении процедур закупок товаров (работ, услуг) и расчетах между заказчиком и подрядчиком при строительстве объектов».
Как видно из содержания письма, его выводы полностью противоречат выводам, изложенным выше.
Подчеркнем, что речь идет о применении либо неприменении Указа Президента Республики Беларусь и Закона Республики Беларусь в области государственных закупок.
Согласно ст. 9 Закона о госзакупках к полномочиям уполномоченного государственного органа по государственным закупкам относится дача разъяснений по вопросам, связанным с применением законодательства о государственных закупках.
В соответствии с подп. 1.1 п. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 31.12.2013 № 590 «О некоторых вопросах государственных закупок товаров (работ, услуг)» уполномоченным государственным органом по осуществлению государственных закупок является Министерство торговли.
Таким образом, Министерство архитектуры и строительства не является уполномоченным государственным органом по государственным закупкам, а процитированное письмо от 15.01.2016 № 04-3-05/472 не является официальным разъяснением по рассматриваемому в статье вопросу применения законодательства о государственных закупках.
