Особой формой осуществления контрольной (надзорной) деятельности является мониторинг. Проведение мониторинга и направление рекомендаций по устранению и недопущению недостатков, выявленных в результате мониторинга, является одной из мер профилактического характера, реализуемых контролирующими (надзорными) органами во взаимодействии с проверяемыми субъектами, подлежащими контролю (надзору).
Для организаций, осуществляющих деятельность в сфере строительства и, в особенности, заключающих договоры с так называемыми «государственными заказчиками», проведение в их отношении мониторинга имеет особое значение, поскольку контролю (надзору) подлежит не только соответствие законодательству общих вопросов их деятельности как субъектов хозяйствования (например, соблюдение законодательства о труде и охране труда, налогового законодательства, бюджетного законодательства), но и специальных — в зависимости от видов выполняемых работ, нормативное регулирование которых, в том числе посредством технических нормативных правовых актов (далее — ТНПА), исключительно широко.
Справочно.
Мониторинг — это форма контроля (надзора), заключающегося в наблюдении, анализе, оценке, установлении причинно-следственных связей, применяемая контролирующими (надзорными) органами в целях оперативной оценки фактического состояния объектов и условий деятельности субъекта мониторинга на предмет соответствия требованиям законодательства, выявления и предотвращения причин и условий, способствующих совершению нарушений, без использования полномочий, предоставленных контролирующим (надзорным) органам и их должностным лицам для проведения проверок (п. 2 Положения о порядке проведения мониторинга).
В отношении организаций, осуществляющих деятельность в сфере строительства, мониторинг может проводиться практически всеми контролирующими (надзорными) органами, указанными в Перечне контролирующих (надзорных) органов и сфер их контрольной (надзорной) деятельности, утвержденном Указом Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (далее — Указ № 510).
Единый порядок проведения мониторинга установлен Указом № 510 и Положением о порядке проведения мониторинга, утвержденным этим Указом (далее — Положение о порядке проведения мониторинга). Однако в данной части соответствующие правовые нормы немногочисленны, и достаточно урегулированной на законодательном уровне назвать процедуру мониторинга нельзя, что влечет за собой в том числе споры о компетенции должностных лиц контролирующих (надзорных) органов при проведении мониторинга.
Следует различать мониторинг в порядке Указа № 510 и общий порядок осуществления полномочий Департамента контроля и надзора за строительством, инспекций Департамента контроля и надзора за строительством по областям и г. Минску, специализированной инспекции Департамента контроля и надзора за строительством.
Решение о проведении мониторинга принимается руководителем контролирующего (надзорного) органа (в том числе территориальных органов, структурных подразделений, подчиненных организаций) или его уполномоченным заместителем (п. 4 Положения о порядке проведения мониторинга).
К сведению.
Мониторинг может проводиться на основании плана работы (плановый мониторинг), например, при установлении необходимости отслеживания показателей и соблюдения законодательства в отношении конкретного направления деятельности подконтрольных (поднадзорных) субъектов (например, соблюдение законодательства об охране труда при работах на высоте, обеспечение пожарной безопасности на строительных объектах), или решения руководителя контролирующего (надзорного) органа о проведении мониторинга, не включенного в план работы (внеплановый мониторинг), в том числе при поступлении значительного количества жалоб в отношении субъекта хозяйствования или определенного строительного объекта. Однако на законодательном уровне данная градация не закреплена.
Законодательством не установлены фактические основания для проведения мониторинга: критерии отбора субъектов хозяйствования или обстоятельства, при наличии которых принимается решение о проведении мониторинга.
В отношении организаций, осуществляющих деятельность в сфере строительства, мониторинг проводится достаточно часто, поскольку в данной отрасли аккумулируются значительные финансовые потоки, а также широко распространены обращения граждан (жалобы) в соответствующие государственные органы в связи с предполагаемым нарушением законодательства.
Решение о проведении мониторинга принимается в том числе на основе:
— предварительного изучения деятельности субъекта хозяйствования при осуществлении контролирующими (надзорными) органами иных своих полномочий, например, при приеме налоговых деклараций (расчетов), когда устанавливается резкое снижение выручки по сравнению с предыдущим налоговым периодом, либо при отсутствии изменений или увеличении данных государственной статистической отчетности; заявлений о ввозе товаров и уплате косвенных налогов, когда указывается значительная, не характерная для обычной деятельности субъекта хозяйствования сумма ввозного налога на добавленную стоимость, или заявления подаются в отношении продукции, аналоги которой производятся в Республике Беларусь;
— информации, предоставленной государственными органами, иными организациями, гражданами, в том числе работниками организации (например, о нарушении законодательства об охране окружающей среды, несоответствии используемых при строительстве материалов, изделий и конструкций проектным решениям и ТНПА, нарушениях в части использования и охраны земель и пр.).
При этом, поскольку мониторинг не является видом проверки, временной «мораторий» на проведение проверок, установленный пп. 4, 7 Указа № 510, на мониторинг не распространяется. Также узнать заранее о проведении в отношении субъекта хозяйствования мониторинга невозможно — субъекты, в отношении которых принято решение о проведении мониторинга, не включаются в координационный план контрольной (надзорной) деятельности на полугодие, иные подобные документы в отношении мониторинга не составляются.
К сведению.
Не предусмотрено ограничений для контролирующих (надзорных) органов по количеству проведения мониторингов одного субъекта, и не установлена обязанность контролирующих (надзорных) органов сообщать субъекту о проведении мониторинга. Проведение мониторинга на предприятии может быть назначено в любой момент вне зависимости от того, когда на данном предприятии проведена плановая или внеплановая проверка. Также мониторинг может проводиться одновременно несколькими контролирующими (надзорными) органами.
Фактически субъект может узнать о проведении в отношении него мониторинга в случае, если у него запрашивается согласие на вход должностных лиц контролирующих (надзорных) органов на территорию и (или) объекты субъекта, не являющиеся общедоступными, а также при получении от контролирующего (надзорного) органа рекомендации по устранению выявленных в ходе мониторинга нарушений (недостатков) либо требования (предписания) о приостановлении (запрете) деятельности субъекта, цехов (производственных участков), оборудования, производства и (или) реализации товаров (работ, услуг), эксплуатации транспортных средств.
Предъявления каких-либо документов должностным лицом контролирующего (надзорного) органа при проведении мониторинга не предусмотрено (решения о проведении в отношении субъекта хозяйствования мониторинга, чек-листов и пр.). Исключение составляет только получение согласия субъекта мониторинга на доступ на территорию и (или) объект, которые не являются общедоступными (хотя соответствующая прямая норма отсутствует).
Исключительно важной особенностью мониторинга является то, что он проводится без использования любых полномочий, предоставленных контролирующим (надзорным) органам и их должностным лицам для проведения проверок (п. 2 Положения о порядке проведения мониторинга), в том числе без оформления предписания, заблаговременного оповещения субъекта хозяйствования о проведении мониторинга, внесения сведений в книгу учета проверок, истребования объяснений, документов и т.п., составления акта (справки).
Также отсутствует обязанность контролирующих (надзорных) органов при отсутствии установленных нарушений (недостатков) ознакомить субъекта мониторинга с результатами осуществленного мониторинга.
К сведению.
Должностное лицо контролирующего (надзорного) органа не вправе при проведении мониторинга истребовать от субъекта документы, касающиеся его деятельности, получать от него пояснения, производить личный досмотр (обыск) и досмотр вещей, документов, ценностей и транспортных средств субъекта мониторинга, вызывать в контролирующий (надзорный) орган представителей субъекта мониторинга.
Согласно Положению о порядке проведения мониторинга при проведении мониторинга должностным лицам контролирующих (надзорных) органов запрещено использование полномочий, предоставленных им для проведения проверок (п. 2), к которым относится в соответствии с п. 4 Положения о порядке организации и проведения проверок, утвержденного Указом № 510 (далее — Положение о порядке проведения проверок), в том числе право на истребование документов (их копий), информации, касающейся деятельности и имущества проверяемого субъекта, а также получение у государственных органов, иных организаций и физических лиц необходимой информации и (или) документов, имеющих отношение к деятельности и (или) имуществу субъекта. Указанные правомочия отнесены к полномочиям проверяющих, а потому их реализация при мониторинге запрещена.
Положением о порядке проведения мониторинга предусмотрены только два способа проведения мониторинга:
1) путем использования доступных средств глобальной компьютерной сети Интернет, видео- и телекоммуникационных ресурсов дистанционного контроля (надзора) (п. 3 Положения о порядке проведения мониторинга).
Решение об использовании таких средств и ресурсов принимается должностными лицами контролирующего (надзорного органа), уведомлять об этом субъект мониторинга они не обязаны;
2) путем доступа на территорию и (или) объекты субъекта мониторинга.
Установлен различный режим доступа должностных лиц контролирующих (надзорных) органов на объекты субъекта мониторинга:
а) свободный — на территорию и (или) объекты субъекта мониторинга, являющиеся общедоступными, то есть объекты, в отношении которых отсутствует пропускной режим или право доступа на который имеют только определенные лица (например, подъездные пути к объекту строительства, объект заказчика, в отношении которого отсутствует пропускной режим (при выполнении строительно-монтажных работ в подземном переходе, на улично-дорожной сети, в местах общего пользования бизнес-центров, иных общественных зданий и т.п.));
б) ограниченный — на иные территорию и (или) объекты при условии получения согласия субъекта мониторинга (например, на строительную площадку). При этом субъект мониторинга вправе отказать должностным лицам контролирующих (надзорных) органов в доступе на территорию и (или) объекты субъекта, не являющиеся общедоступными, без применения к нему каких-либо санкций.
Должностные лица контролирующего (надзорного) органа при проведении мониторинга вправе также использовать иные полномочия, определенные законодательными актами для контролирующих (надзорных) органов (их должностных лиц), если данные полномочия прямо не отнесены законодательством к иным видам деятельности этих органов.
Максимальные или минимальные сроки проведения мониторинга законодательством не установлены, то есть фактически должностное лицо контролирующего (надзорного) органа может проводить мониторинг субъекта неограниченное количество времени.
Правовые последствия проведения мониторинга зависят от того, какие нарушения (недостатки) обнаружены должностным лицом контролирующего (надзорного) органа по результатам его проведения на территории и (или) объектах субъекта.
В том случае, если нарушения (недостатки) по результатам проведения мониторинга не были обнаружены, субъект мониторинга не будет каким-либо образом уведомлен о его результатах и фактически не узнает о проведении в отношении него мониторинга.
Решение по результатам мониторинга принимает исключительно руководитель (его заместитель) контролирующего (надзорного) органа.
По результатам мониторинга должностным лицом контролирующего (надзорного) органа, проводившим мониторинг, оформляется аналитическая (информационная) записка, на основании которой он вправе принять одно из следующих решений:
а) учесть результаты мониторинга, не выявившего несоответствий требованиям законодательства в деятельности субъекта;
б) направить в адрес субъекта рекомендации по устранению выявленных нарушений (недостатков), если таковые были обнаружены, но рекомендации по их устранению не выносились. Данные рекомендации направляются субъекту мониторинга заказным письмом с уведомлением в течение двух рабочих дней с момента принятия решения об их направлении;
в) применить в установленном законодательством порядке меры административной ответственности в отношении субъекта и (или) его должностных лиц в случае невыполнения субъектом рекомендаций об устранении выявленных в ходе мониторинга нарушений (недостатков) либо повторного выявления нарушений (недостатков), установленных в ходе предыдущего мониторинга (часть первая п. 8 Положения о проведении мониторинга).
При этом в случае применения мер административной ответственности необходимо учитывать, что состав административного правонарушения образует не отказ субъекта от выполнения (невыполнение в установленный срок) решения (рекомендаций) контролирующего (надзорного) органа, а непосредственно то нарушение, которое было выявлено в ходе мониторинга и послужило основанием для направления рекомендаций.
Неустранение субъектом нарушений (недостатков), выявленных по результатам проведения мониторинга, может являться основанием для назначения внеплановой проверки.
