Разъяснения государственных органов: мнение или нормативное предписание?

Предпосылки к принятию решения Конституционным Судом

Инициатором обращения в Конституционный Суд Республики Беларусь по вопросу правового статуса разъяснений государственных органов выступило РОО «Белорусская научно-промышленная ассоциация» (далее — БНПА). БНПА отметила, что нормы законов, делегирующие органам исполнительной власти право (возлагающие обязанность) давать разъяснения по вопросам применения законодательства, не содержат положений, определяющих правовой статус таких разъяснений как имеющих нормативный характер. Кроме того, БНПА указала, что на сегодняшний день не установлена ответственность исполнительной власти за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанности давать подобные разъяснения. Как следствие — субъектам хозяйствования не гарантирована судебная защита их прав и законных интересов.

По мнению БНПА, законодательное регулирование, содержащее нормы, предоставляющие органам исполнительной власти право и одновременно возлагающие на них обязанность давать разъяснения по вопросам, связанным с применением законодательства, отличается наличием пробелов и правовой неопределенностью.

Мнение государственных органов относительно правового статуса разъяснений

В ответ на запросы Конституционного Суда Верховным Судом, Комитетом государственного контроля, Генеральной прокуратурой, Министерством юстиции, Национальным центром законодательства и правовых исследований, Белорусской республиканской коллегией адвокатов, кафедрами гражданского права и финансового права и правового регулирования хозяйственной деятельности юридического факультета Белорусского государственного университета были подготовлены мнения относительно спорного вопроса.

Проанализировав мнения вышеуказанных органов и организаций, можно выделить основные тезисы их ответов Конституционному Суду:

1) письменные разъяснения не являются официальным толкованием нормативных правовых актов, и согласно ч. 2 п. 2 ст. 69 Закона Республики Беларусь от 17.07.2018 № 130-З «О нормативных правовых актах» (далее — Закон) дача таких разъяснений по обращениям граждан и юридических лиц осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством об обращениях граждан и юридических лиц;

2) разъяснения государственных органов по вопросам применения нормативных правовых актов не имеют обязательного характера, а следовательно, не могут влиять на принимаемое судом решение и быть, например, основанием для освобождения от установленной законодательными актами ответственности в случае осуществления деятельности согласно таким разъяснениям;

3) разъяснения государственных органов не являются частью законодательства и не могут иметь нормативной силы, поскольку в них согласно п. 3 ст. 69 Закона не должны содержаться какие-либо положения, отличные от требований законодательства;

4) положения Закона могут быть доработаны в части определения правового статуса разъяснений, их юридической силы и нормативных свойств, требований к их содержанию и опубликованию.

Позиция Конституционного Суда

В свою очередь Конституционный Суд отметил, что из содержания норм Закона вытекает, что уполномоченные государственные органы (организации) вправе по собственной инициативе при необходимости подготовить письменные разъяснения, адресованные неопределенному кругу лиц. При этом следует учитывать, что в силу п. 3 ст. 69 Закона как при официальном толковании, так и при письменном разъяснении нормативного правового акта не допускаются изменение содержания его нормативных правовых предписаний, введение или усиление ответственности граждан и юридических лиц, ограничение их прав и свобод либо лишение имеющихся прав и свобод, возложение дополнительных (увеличенных) обязанностей по сравнению с существующими, установление усложненного порядка реализации этих прав, свобод и обязанностей.

Полномочия государственных органов, осуществляющих правовое регулирование и управление в определенной отрасли (сфере деятельности) или к компетенции которых отнесено решение соответствующих вопросов, либо других уполномоченных государственных органов на дачу письменных разъяснений применения нормативных правовых актов прямо закреплены в ряде законов Республики Беларусь.

Одновременно Конституционный Суд отметил, что в Законе и других законах, наделяющих государственные органы правом (или возлагающих обязанность) дачи письменных разъяснений по вопросам, связанным с применением законодательства в той или иной сфере общественных отношений, отсутствуют предписания о юридической силе и характере таких разъяснений.

Исследовав правовую природу письменных разъяснений по применению актов законодательства уполномоченных государственных органов, Конституционный Суд пришел к выводу, что такие письменные разъяснения имеют особую правовую природу и не относятся к нормативным правовым актам, не уточняют и не дополняют правовое регулирование, а содержат рекомендации, направленные на формирование единообразной практики применения действующих правовых норм.

На основании анализа действующего законодательства и правоприменительной практики, а также с учетом различающихся мнений государственных органов и иных организаций в отношении правового регулирования письменных разъяснений уполномоченных государственных органов применения нормативных правовых актов Конституционный Суд пришел к выводу, что в Законе имеется правовая неопределенность в правовом регулировании письменных разъяснений применения нормативных правовых актов, подготавливаемых уполномоченными государственными органами. 

По мнению Конституционного Суда, такой дефект правового регулирования порождает возможность неоднозначного понимания норм права и их неедино-образного применения и тем самым может привести к различным негативным последствиям.

В целях исключения правовой неопределенности в правовом регулировании письменных разъяснений применения нормативных правовых актов, принимаемых уполномоченными государственными органами, Конституционный Суд констатировал необходимость внесения в Закон изменений, направленных на определение юридической силы и характера таких разъяснений. В связи с этим он предложил Правительству подготовить проект изменений в Закон и обратиться с соответствующим предложением в Парламент.

Чего ждать дальше?

По нашему мнению, при формировании изменений положений Закона законодателю следует рассмотреть возможность проведения параллели с существующими механизмами в налоговом законодательстве.

В соответствии с Налоговым кодексом Республики Беларусь (далее — НК) плательщики вправе получать от налоговых органов разъяснения по вопросам применения налогового законодательства, а налоговые органы обязаны давать такие разъяснения (подп. 1.1 п. 1, п. 4 ст. 21, подп. 1.8 п. 1 ст. 108 НК).

При этом согласно подп. 3.1 п. 3 ст. 55 НК пени не начисляются на подлежащие уплате суммы налогов, сборов (пошлин), если они не уплачены (не полностью уплачены) на основании разъяснения по вопросам применения налогового законодательства, полученного плательщиком от налогового органа. Административная ответственность за неуплату или неполную уплату налогов плательщиком также не применяется (п. 8 ст. 42 НК, ч. 1 и 2 ст. 13.6 КоАП, письмо Министерства по налогам и сборам, Министерства финансов, Министерства экономики Республики Беларусь от 14.06.2013 «О некоторых вопросах привлечения юридических и физических лиц к административной ответственности»).

Схожие, а также иные механизмы могут быть внедрены в Закон при внесении изменений в соответствии с решением Конституционного Суда.

Вместе с тем полагаем, что нормотворческий процесс будет небыстрым и займет достаточно длительный период времени. Надеемся, что соответствующие изменения, необходимость принятия которых констатировал Конституционный Суд, найдут отражение в положениях Закона к 2021 г.