Описание конфликта
Рассмотрим следующую ситуацию. Работы, относящиеся к строительству объекта, выполнены подрядными организациями в полном объеме. Достигнуты потребительские и качественные характеристики объекта в соответствии с проектной документацией, что подтверждается заключениями эксплуатирующих и надзорных организаций.
При строительстве объекта ряд работ реализованы подрядчиками иными, более экономичными способами по сравнению с проектной документацией. При этом в результате выполнения работ обеспечено достижение потребительских, прочностных и эксплуатационных качеств объекта, а также требований по надежности и безопасности, установленных техническими нормативными правовыми актами. Однако заказчиком стоимость данных работ к оплате не принимается.
В ходе выполнения работ по строительству ни проектными организациями, осуществляющими авторский надзор, ни органами, осуществляющими технический надзор в строительстве, никаких замечаний подрядным организациям не предъявлялось.
Указом Президента Республики Беларусь от 11.08.2011 № 361 «О совершенствовании порядка определения стоимости строительства объектов и внесении изменений в некоторые указы Президента Республики Беларусь» (далее — Указ № 361) установлено, что превышение (снижение) фактической стоимости подрядных работ по отношению к неизменной договорной (контрактной) цене на строительство объекта при достижении потребительских и качественных характеристик объекта в соответствии с проектной документацией относится на финансовые результаты деятельности подрядчика, за исключением случая, когда снижение фактической стоимости подрядных работ было осуществлено при строительстве жилых домов для граждан, осуществляющих строительство жилых помещений с государственной поддержкой. В этом случае подрядчик возвращает заказчику денежные средства, не использованные на цели строительства.
Категоричность и юридическая сила акта Главы государства, казалось бы, не должны были допускать каких-то иных исключений помимо прямо предусмотренных Указом № 361.
Однако на практике государственные заказчики и отдельные государственные органы противопоставляют Указу № 361 постановление Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь от 28.03.2012 № 12 «О некоторых вопросах стоимости строительства» (далее — постановление № 12), рассматривая снижение фактической стоимости подрядных работ (экономию подрядчика) как завышение стоимости строительства.
Нормативное регулирование экономии в строительстве
На основании п. 1 постановления коллегии Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь от 30.06.2016 № 224 «О внедрении в практику строительства неизменных договорных (контрактных) цен» (далее — постановление № 224) порядок регулирования отношений по вопросу получения экономии подрядчиком определяется:
— в соответствии с частью четвертой подп. 1.1 п. 1 Указа № 361, согласно которой превышение (снижение) фактической стоимости подрядных работ по отношению к неизменной договорной (контрактной) цене на строительство объекта при достижении потребительских и качественных характеристик объекта в соответствии с проектной документацией относится на финансовые результаты деятельности подрядчика;
— в соответствии с п. 1 ст. 664 ГК, исходя из которого в случаях, когда фактические расходы подрядчика оказались меньше тех, которые учитывались при определении цены (составлении сметы), подрядчик сохраняет право на оплату работ по цене, предусмотренной договором (сметой), если заказчик не докажет, что полученная подрядчиком экономия повлияла на качество выполненных работ;
— в соответствии с п. 2 ст. 664 ГК, согласно которому в договоре строительного подряда может быть предусмотрено распределение полученной подрядчиком экономии между сторонами. Если такое распределение договором не предусмотрено, вся экономия относится на финансовую деятельность подрядчика.
Исходя из п. 11 Положения о порядке формирования неизменной договорной (контрактной) цены на строительство объектов, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 18.11.2011 № 1553 (далее — Положение), экономия подрядчика в виде положительной разницы между неизменной ценой и фактической стоимостью подрядных работ может быть получена в результате:
— изменения способов производства работ, использования в процессе строительства объекта (выполнения строительных, специальных, монтажных работ) иных строительных машин и механизмов, материалов, изделий и конструкций по сравнению с предусмотренными проектной, в том числе сметной, документацией (при условии соблюдения проектных характеристик по потребительским, прочностным и эксплуатационным качествам и требований по надежности и безопасности, установленных техническими нормативными правовыми актами);
— снижения в процессе строительства объекта (выполнения строительных, специальных, монтажных работ) стоимости эксплуатации строительных машин и механизмов, материалов, изделий и конструкций, иных расходов подрядчика по сравнению с их стоимостью, предусмотренной неизменной ценой (в случае, если иное не предусмотрено в договоре строительного подряда согласно абзацу четвертому части первой п. 10 Положения);
— снижения стоимости работ, выполненных субподрядными организациями, по сравнению с их стоимостью, предусмотренной неизменной ценой;
— завершения строительства объекта (выполнения строительных, специальных, монтажных работ) в срок, меньший нормативного срока строительства объекта (выполнения строительных, специальных, монтажных работ);
— принятия подрядчиком иных мер.
Отметим, что законодательство оставляет перечень способов получения экономии подрядчиком открытым, допуская, что подрядчик может предложить и иные механизмы удешевления строительства при достижении потребительских и качественных характеристик объекта в соответствии с проектной документацией.
Юридическая сила правовых актов
В постановлении № 224 констатируется, что Министерство финансов Республики Беларусь, облисполкомы (Минский горисполком) и другие государственные заказчики не в полной мере обеспечивают реализацию норм Указа № 361 в части оплаты работ подрядчика при строительстве объектов по неизменным договорным (контрактным) ценам. При этом, как отмечено в том же постановлении, перечисленными структурами используется неверное толкование норм законодательства, определяющих порядок проведения «контрольных обмеров» (которыми определяются фактические объемы выполненных работ) в соответствии с постановлением № 12. В постановлении № 224 указано, что вопросы экономии в строительстве регулируются иными нормативными актами.
Согласно ст. 10 Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 № 361 «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» нормативный правовой акт вышестоящего государственного органа (должностного лица) имеет бóльшую юридическую силу по отношению к нормативным правовым актам нижестоящего государственного органа (должностного лица).
При этом ст. 71 данного Закона устанавливает, что в случае коллизии между нормативными правовыми актами субъекты правоотношений обязаны руководствоваться нормой акта, обладающего более высокой юридической силой.
В рассматриваемой ситуации заказчики руководствуются актом Министерства архитектуры и строительства, который противоречит актам Президента Республики Беларусь и Совета Министров Республики Беларусь как актам более высокой юридической силы. При этом значительно ухудшается финансовое положение организаций-подрядчиков, предложивших при проведении процедур закупок заказчиком весьма значительное снижение договорной цены.
Предпосылки конфликта
Возможность уклонения от оплаты стоимости выполненных работ по неизменной договорной цене связана еще с одним нарушением, массово допускаемым организациями-заказчиками.
Постановлением Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь от 29.04.2011 № 13 «Об установлении форм первичных учетных документов в строительстве» (далее — постановление № 13) определено содержание актов сдачи-приемки выполненных работ по форме С-2а, С-2б, С-2в, а также случаи их применения.
Согласно подп. 1.4 п. 1 постановления № 224 заказчики должны при строительстве объектов по неизменным договорным (контрактным) ценам осуществлять расчеты с подрядчиками по форме С-2б на основании графика производства работ. При этом в подп. 1.7 п. 1 данного постановления определено, что в случае формирования неизменной договорной (контрактной) цены на строительство объекта в соответствии с Положением и применения формы С-2б заказчики не вправе требовать дополнительно представления формы С-2а.
Вместе с тем в договорах строительного подряда заказчиками устанавливаются иные условия.
Например:
«Основанием для расчетов за выполненные строительные работы является подписанная уполномоченными представителями Заказчика и Генподрядчика справка о стоимости выполненных работ С-3а (по форме, установленной постановлением Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь от 17.10.2011 № 48), составленная на основании акта сдачи-приемки выполненных строительных и иных специальных монтажных работ С-2а, С-2б (далее — форма С-2а, С-2б) (по форме, установленной постановлением Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь от 29.04.2011 № 13).
Расчеты за выполненные работы за отчетный период (применение прогнозных индексов) производятся в соответствии с графиком производства работ, сформированным на основании договорной цены, определенной в протоколе согласования договорной цены.
Основанием для составления акта формы С-2б является календарный график производства работ по форме, утвержденной постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 18.11.2011 № 1553, с указанием объемов работ по видам в физических единицах измерения и в стоимостном выражении с учетом применения прогнозных индексов цен к стоимости работ, учтенных в неизменной цене, а также С-2а».
Проблема для подрядчика состоит в том, что на этапе участия в процедуре закупки и заключения договора с заказчиком он не имеет возможности потребовать привести данные положения договора в соответствие с требованиями действующего законодательства, поскольку это дает основания организатору процедуры (заказчику) считать, что участник отказался заключить договор, который был представлен и закреплен в конкурсной документации.
В процессе выполнения договора, получив от подрядчика акты по форме С-2а и С-3а, заказчик инициирует исключение объемов и видов работ (корректировку) в проектно-сметной документации, которые составляют экономию подрядчика. При этом заказчиком игнорируется норма п. 6 ст. 663 ГК, согласно которой подрядчик не вправе требовать увеличения твердой цены (твердой сметы), а заказчик — ее уменьшения, в том числе и в случае, когда в момент заключения договора исключалась возможность предусмотреть полный объем подлежащей выполнению работы или необходимых для этого расходов.
В рассматриваемой конфликтной ситуации определенные надежды можно возлагать на выполнение подп. 1.3 п. 1 постановления № 224, в котором облисполкомам, Минскому горисполкому рекомендовано обеспечить безусловное выполнение норм Указа № 361, в том числе в части оплаты стоимости выполненных работ согласно неизменной договорной (контрактной) цене.
