Определение размера сметной стоимости: в чем заключается неоднозначность норм?

Комментарий к постановлению Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь от 07.02.2019 № 9

Все дело в полномочиях или правовой коллизии?

В обоснование права на принятие постановления № 9 Минстройархитектуры ссылается на подп. 5.34-4 п. 5 Положения о Министерстве архитектуры и строительства Республики Беларусь, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31.07.2006 № 973 (далее — Положение № 973).    

В соответствии с подп. 2.1 п. 2 Указа Президента Республики Беларусь от 25.02.2011 № 72 «О некоторых вопросах регулирования цен (тарифов) в Республике Беларусь» в компетенцию Минстройархитектуры входит регулирование цен и тарифов на строительные материалы, изделия, конструкции, работы и услуги, используемые (выполняемые, оказываемые) при строительстве объектов, финансируемых полностью или частично за счет средств республиканского и (или) местных бюджетов, в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных фондов, внешних государственных займов и внешних займов, привлеченных под гарантии Правительства Республики Беларусь, кредитов банков Республики Беларусь под гарантии Правительства Республики Беларусь и областных, Минского городского исполнительных комитетов, а также при строительстве жилых домов (за исключением финансируемых с использованием средств иностранных инвесторов).

Справочно:
Минстройархитектуры принимает в пределах своей компетенции в установленном порядке нормативные правовые акты, в том числе локальные, организует и контролирует их выполнение (подп. 5.6 п. 5 Положения № 973).

Пунктом 3 Указа Президента Республики Беларусь от 14.01.2014 № 26 «О мерах по совершенствованию строительной деятельности» определено право Министра архитектуры и строительства давать республиканским органам государственного управления, облисполкомам, Минскому горисполкому, иным государственным организациям обязательные для исполнения письменные указания по вопросам архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, относящимся к компетенции Министерства архитектуры и строительства.

Подпункт 5.6 п. 5 Положения № 973 устанавливает, что Минстройархитектуры принимает в пределах своей компетенции в установленном порядке нормативные правовые акты, в том числе локальные, организует и контролирует их выполнение.

Согласно п. 1 Декрета Президента Республики Беларусь от 23.11.2017 № 7 «О развитии предпринимательства» (далее — Декрет № 7) взаимодействие государственных органов с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями основывается на принципе саморегулирования бизнеса и минимизации вмешательства в предпринимательскую и иную экономическую деятельность субъектов хозяйствования.

Анализируя нормы вышеперечисленных правовых актов, приходим к выводу, что в компетенцию Министерства архитектуры и строительства не входит регулирование и установление тарифов, цен, в том числе цен одного человеко-часа рабочих-строителей при определении сметной стоимости и составлении сметной документации на основании нормативов расхода ресурсов, формировании цены предложения подрядчика на строительство объектов (выполнении строительных, специальных, монтажных работ) за счет собственных средств субъектов хозяйствования, а также технических средств. Это обусловлено тем, что они не подпадают под понятие «финансируемые полностью или частично за счет средств республиканского и (или) местных бюджетов, в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных фондов, внешних государственных займов и внешних займов…».

В соответствии с п. 2 Положения № 937 Министерство в своей деятельности руководствуется Конституцией Республики Беларусь, законами Республики Беларусь, декретами, указами и распоряжениями Президента Республики Беларусь, иными актами законодательства, в том числе Положением (то есть Положением — в последнюю очередь). А иерархия и юридическая сила нормативных правовых актов определены в п. 2 ст. 3 Закона Республики Беларусь от 17.07.2018 № 130-З «О нормативных правовых актах» (далее — Закон об НПА).

Каковы последствия установленных норм?

Полагаем, что разработчики постановления № 9 не произвели должную оценку регулирующего воздействия, которая предполагает прогнозирование правовых, общественно-политических, финансово-экономических, экологических и иных последствий принятия (издания) нормативных правовых актов. Даже если не принимать во внимание имеющиеся денежные средства (кредитные, заемные, собственные), то очевидно, что потребуются дополнительные затраты на производство строительных работ в текущем году, притом что бюджет сформирован и отсутствует возможность выделения дополнительного финансирования.

Справочно:
Если пересчитывать сметную стоимость строительства по разным объектам в соответствии с нормами постановления № 9, это влечет за собой ее изменение в размере 20–32 и более процентов от сметной стоимости строительства, что не соответствует требованиям Декрета № 7.

Постановление № 9 также нарушает принцип Декрета № 7, поскольку влечет за собой негативные последствия в виде невозможности строительства или значительного удорожания его стоимости. Это отрицательно сказывается на сроке окупаемости и вводе объекта в эксплуатацию, ставит реализацию объекта под угрозу и может повлечь ухудшение экономического положения заказчика, отказ в дополнительном кредитовании. Таким образом, не соблюдены интересы как застройщиков, так и заказчиков при строительстве ввиду потенциального увеличения затрат.

Как регулируется цена?

Стоит отметить, что нормы постановления № 9 не соотносятся с п. 10 Положения о порядке формирования неизменной договорной (контрактной) цены на строительство объектов, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 18.11.2011 № 1553 (далее — Положение № 1553).

Справочно:
Неизменная договорная (контрактная) цена — цена, определяемая по результатам выбора заказчиком подрядной организации на основании цены предложения подрядчика (абз. 4 п. 2 Положения № 1553).

В ч. 1 п. 10 Положения № 1553 перечислены основания изменения неизменной цены при строительстве за счет собственных средств. Так, неизменная цена корректируется в случаях изменения:

— по инициативе заказчика в установленном порядке проектной документации;

— налогового законодательства в части установления и (или) отмены налогов и отчислений в доходы соответствующих бюджетов, которые влияют на формирование неизменной цены, изменения налоговых ставок и объектов налогообложения, установления и (или) отмены налоговых льгот;

— стоимости материалов, изделий и конструкций, эксплуатации машин и механизмов по сравнению с их стоимостью, учтенной в неизменной цене (в случаях, если это предусмотрено договором строительного подряда);

— прогнозных индексов цен в строительстве, утверждаемых в установленном порядке;

— индексов цен в строительстве по данным Национального статистического комитета за период строительства, предусмотренный договором строительного подряда, по сравнению с прогнозным, учтенным при формировании неизменной цены, более чем на 2 процентных пункта;

— сроков строительства, предусмотренных договором строительного подряда, по причине несвоевременного финансирования строительства заказчиком.

В ч. 2 п. 10 Положения № 1553 перечислены основания изменения неизменной цены при строительстве объектов, финансируемых полностью или частично за счет средств республиканского и (или) местных бюджетов, а также при строительстве жилых домов с государственной поддержкой. Неизменная цена корректируется в случаях изменения:

— по инициативе заказчика в установленном порядке проектной документации;

— налогового законодательства в части установления и (или) отмены налогов и отчислений в доходы соответствующих бюджетов, которые влияют на формирование неизменной цены, изменения налоговых ставок и объектов налогообложения, установления и (или) отмены налоговых льгот;

— прогнозных индексов цен в строительстве, утверждаемых в установленном порядке;

— сроков строительства, предусмотренных договором строительного подряда, по причине несвоевременного финансирования строительства заказчиком.

Из указанного выше следует, что нормы Положения № 1553 и нормы постановления № 9 не коррелируют ни по одному из оснований.

Как применять?

В абз. 2 письма Минстройархитектуры от 21.02.2019 № 04-3-02/2582 «О разъяснении постановления» отмечено, что разъяснительные письма Министерства от 22.01.2019 № 04-3-02/1029, от 05.02.2019 № 04-3-02/1781 и от 06.02.2019 № 04-3-02/1839 применяются в полном объеме к постановлению № 9, поскольку его нормы аналогичны постановлению № 41.

Справочно:
Постановление Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь от 07.12.2018 № 41 «Об установлении цены человеко-часа рабочих-строителей четвертого разряда» действовало с 01.01.2019 и фактически утратило силу в связи с принятием постановления № 9, установившего размер одного человеко-часа рабочих-строителей четвертого разряда в денежном выражении.

Поэтому, как указано в письме Минстройархитектуры от 06.02.2019 № 04-3-02/1839, решение о корректировке сметной документации в части применения цены одного человеко-часа принимается заказчиком на любой стадии строительства в соответствии с п. 10 Положения № 1553 и Правилами № 1450.

Отсюда следует, что по договорам строительного подряда на пусконаладочные работы, заключенным до момента вступления в силу постановления № 9, а также по выданной проектной документации, прошедшей госстройэкспертизу, утвержденной заказчиком, требование о пересчете сметной стоимости строительства отсутствует.

На основании вышеизложенного возникает вопрос о применении норм постановления № 9 ввиду наличия коллизии нормативных актов. Полагаем, что в данном случае необходимо руководствоваться ч. 2 п. 1 ст. 70 Закона об НПА, согласно которой в случае коллизии нормативных правовых актов субъекты правоотношений обязаны руководствоваться предписаниями нормативного правового акта большей юридической силы.